编者按：战后以来形成的冲绳基地问题的核心特征是，冲绳归还日本后冲绳美军基地的性质由“占领式”转为“租借式”；日美冲三方博弈的基本政治构架没有发生本质变化，冲绳与日本本土之间存在结构性差别。年底翁长雄志当选冲绳县知事以来，摆出了与中央政府对抗到底的姿态。不过，从总的形势看，由于中央政府支持派纷纷担任冲绳县内主要市的市长，自卫队在冲绳的防卫力量建设和边野古基地建设的步伐有可能加快。本文将在剖析冲绳基地问题核心特征的基础上，分析年以来围绕冲绳基地问题上的日美冲三方博弈过程，进而讨论其对冲绳未来政治生态及周边安全的影响。
作者：唐永亮中国社会科学院日本研究所研究员
参考消息网2月9日报道冲绳基地问题，是因冲绳基地的存在和运营所伴生的占地问题、噪音问题、环境污染问题、美国驻军犯罪问题、基地归还和基地搬迁等问题的总称。冲绳基地问题缘起于二战后美国对日本的占领和改造。伴随着冷战的形成，冲绳基地不再是美日冲三方的问题，而被置于亚太政治格局中，是美国基于亚太战略的考量，实现既能控制日本又将其拉入并固定在同盟中的重要手段。在苏联解体、冷战结束后，美军冲绳基地在美国亚太战略格局中的地位不仅没有明显减弱，反而伴随中国的发展、美国亚太再平衡战略的实施，显现出日益重要的迹象。
日本学者熊本博之认为，冲绳美军基地是规定冲绳人生活的一个巨大存在。在政治方面，冲绳特别是冲绳本岛内的政治中心就是美军基地。冲绳县内的政治势力围绕美军基地问题分为保守和革新两派，两派政党选举口号的焦点就是冲绳基地问题。在思想意识方面，认为冲绳战役和美军统治时代剥夺了冲绳人生活空间而建造起来的美军基地，使许多人时常联想起战争期间的那段苦难历史。在现实生活中，一方面美军士兵所制造的事件和事故、美军飞机制造的噪音和坠落事件，给冲绳人的日常生活造成不安；另一方面，美军基地的存在又给冲绳人带来巨大经济利益。二战以后，在不同时期，基地问题的表现形式和重点内容有所不同，21世纪10年代之后普天间基地搬迁问题显现得尤为突出。
年时任冲绳县知事的仲井真弘多背弃竞选宣言，用基地补充金换取边野古施工许可证，使他失去了冲绳民众的信任，在年底举行的冲绳县知事选举中被反对普天间基地搬迁至边野古的翁长雄志打败。翁长自当选冲绳县知事后，摆出与中央政府对抗到底的姿态，直至年8月病逝。厘清翁长就任冲绳县知事以来围绕冲绳基地问题的日美冲三方政治博弈，对于讨论未来冲绳的政治生态是必要的前提。
冲绳基地问题的核心特征
对于冲绳美军基地问题的本质，学界做过一些讨论。有学者从结构论的视角出发，认为美军的存在是冲绳问题特殊性的一大原因。有学者认为，《日美地位协定》是冲绳基地问题的法理根源。也有学者从功能论的视角出发，认为“冲绳问题的本质是日本的国家定位以及如何实现国家定位的问题”。实际上，“冲绳问题背后所讲述的是近现代东亚国际秩序的变迁以及日本在这个变迁中的国家战略选择”。本文认为，冲绳基地问题具有以下几点相对稳定的核心特征。
第一，冲绳基地问题的基本性质相对稳定。冲绳回归日本以及冲绳美军基地的保留，是美国在朝鲜战争、越南战争之后迫于内外压力进行战略调整，即奉行在亚洲重视伙伴关系、实力和谈判的“关岛主义”（也称“尼克松主义”）的产物。当然，这也是美国不同政治势力的内部博弈、日本政府的努力以及冲绳反基地斗争等多种因素共同作用的结果。自冲绳归还日本后，冲绳美军基地的性质就由“占领式”转为“租借式”，从殖民式转向了后殖民式。时至今日，“后殖民式”这一性质基本没有改变。
第二，政治博弈的基本构架相对稳定。从政治力学看，冲绳基地问题牵涉多种关系，仅从直接相关方而言，它是日美冲三方博弈的结果。围绕基地问题，美国避免与冲绳方面直接对话；在日美之间，美国占据主导地位，日本在基地问题上似乎没有太大发言权。而在日本，中央政府扮演着冲绳与美国之间的协调者角色。在基地问题上，中央政府居于优位，冲绳方面属于被动接受和反抗方，处于劣势。
第三，对冲绳基地的定位，各方之间存在差异，立场不同，强调的重点也不同。美国基于大战略的考虑，强调冲绳作为美军掌握亚太军事霸权的据点作用。日本政府从维护自身利益的立场，强调冲绳基地对日美同盟的政治意义及其安全意义。冲绳方面最近这几年则重点强调，美军基地对冲绳经济发展的阻碍作用以及对冲绳民众安全与人权的影响。冲绳与日美对冲绳地位理解上的这一差异，造成了冲绳基地问题难以解决。冲绳与日本本土形成了结构性差别，而这种差别就是日本政府将对美从属的日美关系矛盾通过转嫁到冲绳身上以图稳定日美同盟关系结构而造成的。
因此，就如美国政治学者罗伯特·D·埃尔德里奇所言，冲绳基地问题是政治、经济、社会、历史等多种因素错综缠绕在一起形成的“结扣”。同时，它又是检验日美关系、日美同盟走向与牢靠性的“试验台”，也成为检验日本民主主义本质的“标尺”。
对美军基地全方位积极抵抗
年底翁长雄志就任冲绳县知事以后，在内外两方面采取全方位的积极抵抗策略。
一方面，在冲绳内部通过持续推进基地抗议运动和法庭斗争等形式，向美军和日本中央政府施加压力。
年1月底，翁长提议成立“有关普天间机场代替设施建设工程公有水域填海造地认可手续的第三方委员会”。该委员会经过数月的调查论证，7月中旬提交了一份报告书，指出作为普天间机场代替设施的边野古地区的填海造地工程在审查程序上存在纰漏。围绕该问题，经过数次与中央政府对话无果后，同年10月翁长正式宣布撤销边野古沿岸填海造地的许可。
与之相对抗，10月末，国土交通相石井启一宣布停止翁长撤销边野古沿岸公有水域填海造地许可的效力。之后，中央政府随即向福冈高等法院那霸分院提起诉讼，要求就美军普天间机场搬迁计划启动代理执行程序。而冲绳县政府以国土交通相停止翁长知事撤销边野古沿岸公有水域填海造地许可效力的做法违法为由，向福冈高等法院那霸分院提起诉讼。虽然法院最终判定翁长方面败诉，但是这一结果并没有阻挡住翁长方面继续抗争的步伐。
年主要发生了两起美军冲绳基地相关人员对当地民众的施暴案件，特别是5月19日冲绳美军基地工作人员辛扎托·肯尼思·弗兰克林殴打杀害冲绳县宇流麻市一名女性公司职员，引起冲绳民众极大愤慨。在冲绳方面的激烈抗争下，日美两国政府围绕《日美地位协定》达成一个补充协议，进一步明确了驻日美军基地的美军相关人员中“军属”的范围。虽该补充协议对抑制美军相关人员犯罪有多大作用不好判断，但聊胜于无。日美两国为了争取冲绳方面的谅解，也采取了一些措施，如在一定程度上推动美军北部训练场用地等部分美军基地的归还，美军战斗机训练向冲绳县外转移。
另一方面，继续走国际化路线，争取国际舆论的支持。翁长自上任以来数次访美，希望得到美国舆论的理解和支持。同时，积极寻求联合国人权理事会的帮助，从而对日本政府施加压力。
年4月下旬，联合国人权理事会向日本政府发出劝告，指出冲绳的基地负担过重、日本政府存在侵害冲绳民众人权的问题。琉球大学教授德田博人认为，翁长雄志是基于宪法，按照法治主义和民主主义原理采取了“一切手段”。应该说，冲绳县知事翁长雄志在冲绳基地问题上采取的这些手段在开始的一段时间里确实起到了较好效果，但是在日本中央政府和美国政府相互配合“见招拆招”并调整应对策略后，效果大打折扣，而且就翁长方面而言，可使用的新抵抗手段似乎越来越少了。
政治博弈出现新变化
年以来，因为临近下一届冲绳县知事选举，相关各方加紧工作，使围绕冲绳基地问题的政治博弈出现了一些新变化。
首先，翁长一方着力批评美军冲绳基地阻碍了冲绳的经济社会发展。他在“稻嶺进市长必胜总决起大会”上提到，现在的美军基地是阻碍冲绳经济发展的最大要因。通过对那霸市的新都心和北谷的基地遗迹的利用，无论是雇佣还是税收都比过去提高了50至70倍。在新都心项目上，过去雇佣的人数是人，现在则为人，税收过去是6亿日元，现在是亿日元。
其次，翁长一方继续将冲绳基地问题诉诸法律来解决。年冲绳县和中央政府曾相互状告对方在边野古基地的建设属非法行为，最后冲绳方面败诉。年9月，冲绳县又将中央政府告上法庭，理由是建造边野古基地需要粉碎海底的岩石，而前任知事的许可授权于年3月到期，中央政府在未向冲绳县知事提交申请的情况下继续施工，属于违法。但是，中央政府给出的理由是：当地渔业协同组合放弃了渔业权，水产厅也附证明文件称不经过冲绳县知事的批准，渔业权的消失也能成立。也就是说，在该区域不存在渔业权的问题，所以粉碎岩礁自然不需要获得冲绳县知事的许可。后来，那霸市地方法院森键一审判长宣布，不受理冲绳县的起诉。就如学者新崎盛晖所言，阻止边野古新基地建设，仅仅通过法庭斗争是无法实现的。从现在的司法制度来看，不管冲绳方面在法庭上的答辩如何缜密，仅靠这些是赢不了国家的。
再次，积极寻求国际社会对冲绳的理解和支持。近几年冲绳基地问题作为人权问题数次被提到联合国原住民问题论坛上讨论。冲绳方面还将边野古基地建设当中的环境问题提请世界自然保护联盟（IUCN）介入，以此向日本政府施加压力。IUCN在年9月表示，在对日本申报的联合国教科文组织世界自然遗产候选地“奄美大岛、德之岛、冲绳岛北部及西表岛”进行实地调查时，有必要就申遗对象区域相邻的美军普天间机场搬迁目的地名护市边野古的环境问题与日方进行讨论。
不仅如此，在经历了数次尝试与美国政府就美军基地问题进行沟通而无明显效果的情况下，年以来冲绳方面继续保持与美国政府接触，争取美方的理解。年2月初，翁长雄志访美，与美国国务院日本处处长约瑟夫·杨以及国防部官员会谈。但是，会谈并没有达到在美方安保政策尚未确定之前促使其改变政策的目的。
尽管翁长方面非常努力，但是冲绳县内部却出现了一些于其不利的新动向。第一，出于经济利益的考量，冲绳民众的抵抗热情受到一定影响。冲绳民众不仅要面临基地问题，还关心经济社会的发展。因基地问题与中央政府僵持不下，冲绳振兴预算被大幅削减，这对一些冲绳民众心理产生了一定影响。安倍晋三年底向时任冲绳县知事仲井真弘多承诺，到年度确保每年向冲绳提供振兴预算亿日元以上，年度的冲绳振兴预算为亿日元。然而，在反对边野古搬迁的翁长雄志就任知事后，年度冲绳振兴预算减少至亿日元。年度虽然微增，但年度减至亿日元，年度继续减少到亿日元。其中使用自由度较高的“冲绳振兴统一补助金”，年度只有亿日元，相较年度的亿日元大幅减少。尽管如此，中央政府还不时诟病冲绳方面“统一补助金”的使用方式。